“O Brasil é o único país que constitucionalmente coloca os tratados internacionais de direitos humanos por baixo da Constituição”, aponta o advogado Daniel Cerqueira, que atuou por oito anos na Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH). “Eu diria que o Brasil, o Poder Judiciário em geral, e o STF em particular, é um dos mais atrasados, no sentido de utilizar a jurisprudência do Sistema Interamericano de forma regular ou habitual nas suas decisões”, diz.
Formado em direito e em relações internacionais, além de mestre em direito internacional pela Universidade de Georgetown, ele chegou na CIDH como estagiário, em 2006. Foi contratado, e permaneceu na Comissão até o início de 2014. Por lá, atuou junto à Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão e no monitoramento e na produção de relatórios sobre casos, especialmente relacionados ao Peru. Também trabalhou no grupo responsável pela avaliação inicial de pedidos de medidas cautelares e participou do time responsável por dar apoio técnico aos comissários durante o processo de reforma da CIDH.
Para Daniel, o Sistema Interamericano não está imune à influência dos Estados-membros. “Qualquer órgão que administra justiça não está isento, não está totalmente imune a pressões e a xadrez político. Não é diferente do STF, de outros órgãos do próprio Brasil”, explica o advogado. “Uma agenda que não tem relatórios de mérito são casos relacionados a indústrias extrativas para comunidades não indígenas. Eu entendo que é por alguma espécie, não de deferência, mas talvez até de temor, de reação dos Estados, porque isso envolve muitos interesses econômicos”, exemplifica.
Desde que deixou a Comissão, ele atua na Fundação para o Devido Processo Legal, em Washington (EUA), organização que busca a incorporação dos parâmetros do Direito Internacional dos Direitos Humanos nas normas e políticas dos países da América Latina. Atualmente, Daniel é diretor do programa de Direitos Humanos e Recursos Naturais da Fundação.
Nesta entrevista, ele relembra episódios polêmicos da Comissão e da Corte Interamericana, explica conceitos e traça perspectivas para os direitos humanos no continente. Também aborda a relação do Brasil com o Sistema Interamericano e fala da pressão estatal que os órgãos sofrem. A versão resumida da conversa, concedida em 13 de novembro de 2020, está abaixo e você pode ler a entrevista na íntegra aqui.
Qual a importância e qual o papel ocupa a Justiça Internacional, em especial a voltada para os direitos humanos? Qual a relevância do Sistema Interamericano para a proteção dos direitos humanos no continente?
Os organismos internacionais de direitos humanos têm uma importância fundamental, no sentido de harmonizar as atuações dos Estados a um consenso mínimo sobre proteção e garantia dos direitos humanos.
Eu não tenho uma visão tão romântica ou cega de que o Direito Internacional é uma panaceia para abordar problemas de violações de direitos humanos nos países. A realidade social é muito mais complexa do que uma descrição meramente normativa de uma sentença da Corte Interamericana, que infelizmente nem sempre implica mudanças na atuação estatal e também na própria percepção social desse consenso mínimo que eu mencionei.
O caso do Brasil é bem representativo disso, no sentido de que existem sentenças que são flagrantemente desacatadas pelo Estado. Pelo próprio Poder Judiciário, no caso do STF. No Caso da Guerrilha do Araguaia, a ordem dada pela Corte Interamericana foi evidente no sentido de declarar a invalidez, a nulidade da Lei de Anistia, e no entanto isso não teve nenhum tipo de transcendência jurídica para o STF.
Mais do que uma discussão de hierarquia normativa, eu vejo no Brasil e em outros países, mas no Brasil é bem visível, uma debilidade do discurso de direitos humanos como um orientador de pautas, do que é um mínimo aceitável em uma sociedade. Os direitos humanos no debate político no Brasil estão jogando um papel até adverso. Isso se deu inclusive nos próprios governos progressistas dos últimos anos, no caso do PT.
Um termo recorrente quando se fala em Sistema Interamericano é “litígio estratégico''. O que significa?
Em síntese, é basicamente usar o Poder Judiciário através de uma causa, para ter um impacto mais estrutural, um alcance mais amplo, de direitos difusos e também em âmbito de direitos humanos. Todos os países da América Latina, de alguma forma, foram inspirados por esse processo. Os juízes constitucionais, nos processos de novas constituições nas décadas de 80 e 90, começaram a ter mais liberdade [e ganharam espaço] normativo jurisprudencial para serem atores relevantes em relação a políticas públicas.
Em outros países existe uma capacidade da sociedade civil, a própria cidadania, de buscar esse litígio estratégico de maneira direita. Acho que o Brasil é um dos países mais paternalistas nesse sentido, em relação à concentração de competência [em órgãos] públicos.
Dentro da Comissão, ao escolher qual caso vai ter um relatório, qual caso vai ser enviado para a Corte, também há essa ótica de escolher pautas prioritárias?
A Comissão tem demonstrado essa vocação. Durante muito tempo era difícil enxergar uma coerência nos critérios de quais casos são decididos primeiro, quais casos são enviados para a Corte.
Eu vejo que nos anos mais recentes, nos últimos seis anos, talvez, a CIDH tem buscado – além de emitir decisões sobre casos antigos, por uma questão óbvia de justiça para as vítimas, – levar casos para a Corte onde existiam certos vazios jurisprudenciais, onde a sentença da Corte Interamericana pudesse desenvolver parâmetros em casos que ainda não tinham sido abordados.
Uma agenda que não tem relatórios de mérito são casos relacionados a indústrias extrativas para comunidades não indígenas. Eu entendo que é por alguma espécie, não de deferência, mas talvez até de temor, de reação dos Estados, porque isso envolve muitos interesses econômicos. Uma decisão dessa natureza, que pudesse implicar a suspensão de todo um complexo siderúrgico em um país como o Peru [por exemplo], teria uma resposta muito mais agressiva do Estado. Um exemplo disso foi a própria medida cautelar no caso Belo Monte. O governo Dilma, na época, reagiu de maneira muito agressiva contra a Comissão.
De forma geral, eu acho que é mais claro entender os critérios de envios de casos à Corte, e porque a CIDH envia uns e outros ela simplesmente publica. Em primeiro lugar, porque a competência da Corte é limitada aos países que aceitam. [Em segundo,] porque a CIDH buscou, de alguma forma, colocar no seu próprio regulamento alguns critérios de envio do caso. Quando o próprio peticionário pede pro caso ser publicado, obviamente a Comissão publica o caso, e em outras situações também quando os Estados cumprem as recomendações, a tendência é não enviar o caso.
Você falou de Belo Monte, você pode explicar brevemente como foi essa reação brasileira?
Um grupo de peticionários pediu medidas cautelares, que são medidas de proteção, previstas no artigo 25 do regulamento da Comissão, para a CIDH suspender o projeto hidrelétrico que todos conhecemos aí no Brasil. A Comissão, depois de solicitar informações, decidiu conceder as medidas cautelares e recomendou ao Estado brasileiro a suspensão do projeto até que o Brasil demonstrasse que realizou um processo de consulta prévia. É uma decisão um pouco atípica, eu tenho um artigo publicado sobre isso, em inglês. Ele está medianamente desatualizado, mas pro que eu vou te contar aqui ele é mais do que suficiente.
[A Dilma] respondeu de forma bastante agressiva, inclusive publicamente. Retirou o embaixador do Brasil da OEA. Suspendeu o pagamento das contas obrigatórias. Retirou a candidatura do então candidato brasileiro à OEA, que foi reapresentado um ou dois anos depois, que foi o Paulo Vanucchi. E, desde então, a própria CIDH não voltou a conceder medidas cautelares dessa natureza, suspendendo megaprojetos nesse tipo de situação.
Isso é um exemplo de como muitas vezes, nessa época em particular, muitos Estados e o próprio secretário-geral da OEA [o uruguaio Luis Almagro], começaram a levantar uma bandeira de que os direitos humanos, e particularmente a competência dos órgãos internacionais em matéria de direitos humanos, não pode chegar nessa escala.
O que ficou evidente mesmo é que o marco conceitual dos direitos humanos, para alguns governos, de esquerda inclusive, tinha certo limite, certa limitação. No caso do Brasil e da Dilma, novamente, por temas de interesse econômico.
A Comissão e a Corte então lidam com essa pressão estatal, principalmente em casos em que há grande interesses econômicos, certo? Não há total independência.
Não, com certeza. Qualquer órgão que administra justiça não está isento, não está totalmente imune a pressões e a xadrez político. Não é diferente do STF, de outros órgãos do próprio Brasil. E tem vários outros exemplos que eu posso te passar, de decisões que foram tomadas com base em pressões. Não só por interesses econômicos, mas também por isso.
O fato da Corte ter rejeitado a opinião consultiva, pedida pela Comissão, sobre impeachment, sobre processos de destituição de presidentes por parte dos congressos. A decisão da Corte foi publicada numa sexta, e a Assembleia Geral da OEA, onde se decidiu a reeleição de dois juízes da Corte, foi na segunda ou na terça-feira. Era obviamente uma prestação de contas para governos que iam votar nesses juízes.
Existe uma sentença em que é bem visível a pressão política de um governo, que é sobre duas pessoas que foram refugiadas aí no Brasil. Eu escrevi também um comentário sobre isso, em espanhol. Eles foram integrantes do Partido Patria Libre, no Paraguai. Foram denunciados por ter sequestrado uma pessoa, e na prisão deles, foram torturados de maneira vil, ficaram quase duas semanas num cativeiro irregular. Durante o resgate deles, inclusive, foi registrada a presença de policiais, vestidos de civis, à paisana. As provas de tortura nesse caso de desaparecimento forçado eram óbvias.
O governo paraguaio fez uma pressão imensa. Fez uma campanha publicitária, o presidente do Paraguai compareceu na audiência da Corte, com uma delegação bem grande de senadores, o próprio chanceler. E a decisão da Corte foi totalmente politizada, antijurídica.
São várias decisões que tiveram algum tipo de bastidor político, só que é a realidade de qualquer processo de administração de justiça.
Falando sobre limitações do Sistema. Que peso tem os EUA não reconhecerem a competência da Corte, sendo o país mais poderoso do continente?
Um dos grandes problemas do Sistema Interamericano é a ausência de uma universalidade em todo o continente. Não só os EUA, vários países do Caribe anglófono e o Canadá, também não aceitam, nem ratificaram a Convenção Americana de Direitos Humanos.
E é a tradição geral dos EUA. O país ratificou muito poucos instrumentos da ONU. Se usa muito o termo ‘excepcionalismo americano’, no sentido do país exportar valores de proteção de direitos humanos, mas não aceitar, ele mesmo, essas obrigações em âmbito internacional.
O que é mais grave, tem sido mais grave nos últimos anos é, com o governo Trump, ter parado inclusive de exportar esses valores. O governo Trump, nesses últimos quatro anos, o que ele exportou foi um discurso refratário aos direitos humanos. Isso teve implicações evidentes no continente. Aí sim que foi uma péssima publicidade dos EUA, no fortalecimento do Sistema Interamericano e, em geral, do direito internacional dos direitos humanos.
Em relação à aceitação da jurisprudência. Você citou o caso da Lei de Anistia. Isso é a regra no Brasil, o STF costuma não acatar a jurisprudência da Corte? Em outros países isso é diferente?
Eu diria que o Brasil, o Poder Judiciário em geral, e o STF em particular, é um dos mais atrasados, no sentido de utilizar a jurisprudência do Sistema Interamericano de forma regular ou habitual nas suas decisões. O Brasil está muito atrás de outros países, onde desde a década de 1990, já se considerava, por criação jurisprudencial, ou inclusive por norma constitucional expressa, o que se chama da doutrina do bloco de constitucionalidade, que o Direito Internacional de direitos humanos tem o mesmo grau hierárquico que a própria constituição. Em alguns países, inclusive, grau hierárquico superior.
Essa doutrina, esse entendimento do Brasil, foi engessado no parágrafo 3º do artigo 5º [da Constituição]. O Brasil é o único país que constitucionalmente coloca os tratados internacionais de direitos humanos por baixo da Constituição. É um processo, em todo o caso, próprio de países assim complexos, da própria dimensão continental do Brasil. Não comparo esse excepcionalismo jurídico brasileiro com o americano, acho que tem outro grau de abertura frente a tratados internacionais. Mas na América Latina, em geral, eu diria que o país mais excepcionalista nesse aspecto.
Há alguma explicação para isso?
Eu acho que, em parte, pela própria tradição jurídica brasileira. Mais do que jurídica, eu diria até cultural. O Brasil é uma espécie de ilha cultural em vários aspectos. Artísticos, musicais, inclusive, é muito incomum que um brasileiro conheça, com o mesmo grau de profundidade, a produção artística e cultural em outros países da América Latina, em comparação com os hispano-americanos entre eles. E, por outro lado, de alguma forma a restrição idiomática termina também gerando uma certa limitação. É pouco comum que, no direito brasileiro, os estudantes sejam tão expostos a doutrinadores de outros países.
E o direito constitucional brasileiro também tem uma herança muito própria da superação da ditadura brasileira. O Brasil implementou um modelo societário multicultural, de reconhecimento dos povos indígenas, mas muito mais fechado, no sentido de que as ações constitucionais são muito pouco difusas. É muito difícil da cidadania ela mesma exercer ações constitucionais.
Em relação às determinações que envolvem o Estado, como tem sido o cumprimento dessas medidas pelo Brasil?
Acho que o grau de cumprimento, em todo caso, é particularmente baixo. E em particular, em relação a medidas que envolvem justiça. O Brasil até onde eu sei, está longe de ser um dos países que mais cumprem decisões da Corte, inclusive, de uma opinião bem intuitiva, diria que é um dos países com menor grau de cumprimento.
No entanto, as medidas de compensação, outras que não envolvem superar a situação de impunidade, eu entendo que o Brasil, em geral, tende a cumprir, inclusive durante regimes como o do governo Bolsonaro.
A grande dificuldade no Brasil, muitas vezes, é quando o Poder Judiciário tem que desconhecer o que diz o direito interno, para aplicar o direito interamericano. Por exemplo, em relação a leis, casos de impunidade, ou administração de justiça. Aí sim, eu vejo o Judiciário brasileiro bastante mais fechado que de outros países. Por exemplo, leis de anistia de outros países, através de sentenças da Corte Interamericana, foram invalidadas de forma muito mais pacífica. No caso do Peru e outros países.
O que efetivamente pode acontecer em caso de descumprimento, principalmente nos casos que chegam à Corte?
O direito internacional não tem mecanismos de execução das decisões da mesma forma que o direito interno dos países. No caso do Sistema Interamericano, a fórmula natural de buscar o cumprimento das decisões é a vergonha pública, do desacato. Em poucas ocasiões, os juízes da Corte Interamericana mobilizaram os órgãos políticos da OEA frente a essa situação de desacato.
Mas não existe alguma forma de buscar a execução ou o cumprimento das decisões do Sistema Interamericano, além da pressão pública e da vergonha pública desse desacato. Acho que, em todo o caso, os órgãos do Sistema deveriam promover mais esse debate. Termina sendo um processo tedioso. A CIDH publica um relatório anual, fala 'ah esse país não cumpriu isso e aquilo'. Deveria existir outros mecanismos mais institucionalizados, de pedir reuniões do Conselho Permanente pra debater esse tipo de situação.
Mas é improvável que os próprios Estados, principalmente nesse contexto desse discurso anti direitos, de governos populistas, que não tem nenhuma vocação em matéria de direitos humanos, promoverem espaços nos órgãos políticos da OEA para esse tipo de discussão.
A pergunta talvez mais básica, mas que é importante de ser feita. O que são direitos humanos e qual a sua importância?
Essas perguntas são as mais capciosas (risos). No sentido técnico-jurídico, direitos humanos, não quero ser tautologista, mas é um conjunto de regras e princípios jurídicos que regem a proteção da dignidade humana. A relação, não só entre Estados e indivíduos a partir do marco da dignidade humana, mas também as obrigações dos Estados de cobrarem a eficácia desses princípios e regras na relação entre particulares. Isso que recentemente tem ganhado muito mais contorno jurisprudencial.
Eu acho que os direitos humanos têm que ser pensados também como discurso, na verdade, como uma espécie de abordagem interpessoal, entre indivíduos, e também entre nações. E justamente nesse aspecto de discurso, acho que é um paradoxo, porque normativamente a jurisprudência do Sistema Interamericano nunca foi tão ampla e tão ambiciosa. No entanto é uma realidade totalmente de cristal, é totalmente fora e alheia do aspecto dos direitos humanos como discurso. Em âmbito político-eleitoral, os direitos humanos na América Latina nunca estiveram tão desgastados, tão desacreditados.
O desafio é justamente esse. Trazer um discurso político onde os direitos humanos não gerem anticorpos. Coisas que poucos partidos, frentes políticas têm conseguido nos últimos anos.
Como você avalia o cenário e as perspectivas para os direitos humanos no continente, em especial no Brasil?
No continente, nos últimos anos têm havido um retrocesso no aspecto mais discursivo que eu mencionava, de direitos humanos. Governos de diferentes espectros ideológicos, não só tiraram de pautas políticas uma série de compromissos em matéria de direitos humanos – obviamente, nesse caso, a extrema direita tem sido muito mais radical –, mas também tem usado um antidiscurso de direitos humanos para fins políticos. Para atacar a sociedade civil.
Acho que a tendência para os próximos anos, com a deterioração dos direitos humanos como um parâmetro mínimo de emancipação, vai se manifestar ainda durante um bom tempo. Já está mais do que provado que as pautas identitárias, discursos mais eleitorais no Brasil, são muito atrativos para uma parte do eleitorado mais progressista, de esquerda. Mas, no entanto, não tem nenhuma vocação de disputar uma eleição em escala nacional.
E para o Sistema Interamericano?
Acho que de alguma forma, o que ele vai ter que fazer é buscar blindar retrocessos. Eu não vejo o Sistema como induzindo discursos políticos e políticas estatais da mesma forma que conseguiu nas últimas décadas. Eu acho que o resultado mais satisfatório pro Sistema Interamericano seria evitar grandes retrocessos em uma série de aspectos ou de normativas nos países da região.
Eu tenho certa preocupação com o que vai acontecer ano que vem com a eleição de novos juízes e comissários, da Corte e da Comissão. [Considerando] os países que ano que vem vão votar na Assembleia Geral, eu espero realmente candidatos com o pior nível técnico e de compromisso em matéria de direitos humanos de todos os tempos. Talvez, comparável a épocas de ditaduras, na década de 60 e 70, onde a CIDH não tinha essa transcendência toda.